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安康市人民代表大会法制委员会关于《陕西化龙山国家级自然保护区管理条例(草案)》修改情况的汇报
发布时间:2018-01-06 11:34:00作者: 来源: 
 

——2017年10月10日在安康市第四届人民代表大会常务委员会第六次会议上

安康市人民代表大会法制委员会副主任委员 汤 萍

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

市三届人大常委会第四十一次会议对《陕西化龙山国家级自然保护区管理条例(草案)》(以下简称草案)进行了初审。常委会组成人员认为,依法对化龙山国家级自然保护区进行保护和管理,对保护自然环境,保持生物多样性,建设“秦巴明珠、生态安康”有着重要意义,制定这个条例很有必要。同时也提出了一些修改意见。会后,法工委认真梳理汇总常委会委员的意见,并在市四届人大一次会议上将草案发送全体人大代表、十个县(区)的人大常委会征求意见。3月份,法工委就一些专业问题到市林业局、国土局等部门了解了相关情况,5月份,又征求了汉滨区司法局等4个基层立法联系点对草案的修改意见。7月份,法工委整理归纳了草案涉及的重点难点问题,组织立法调研组,深入到平利县八仙镇龙山村、龙门村,镇坪县上竹镇发龙村、牛头店镇红星村,实地走访保护区周边的10个行政村,和乡镇负责同志、人民群众座谈了解情况。针对常委会组成人员审议意见和调研情况,8月份,法工委组织林业、化保局、森林公安等部门对草案进行了逐条修改后,发送到法制委委员、法工委委员和立法咨询专家征求意见建议。根据各方意见,法工委对草案又作了全面修改后分别发送到市直各部门、市人大常委会各委室、镇坪县、平利县人大再次征求意见。9月份,法工委、农工委及化保局的部分同志组成调研组,赴湖北恩施星斗山国家级自然保护区和湖南湘西高望界国家级自然保护区考察,重点学习了两地在对国家级自然保护区立法过程中的相关经验和实施效果,针对考察重点和各方面反馈意见,法工委对草案再次进行修改和完善,并正式形成《安康市化龙山国家级自然保护区条例(草案修改建议稿)》(以下简称草案修改建议稿)。2017年9月22日,市人大法制委员会召开第四次会议,对法工委提出的草案修改建议稿进行了审议,同意法工委提出的修改建议,决定提出《安康市化龙山国家级自然保护区条例(草案修改稿)》(以下简称草案修改稿)。经2017年9月25日常委会主任会议讨论同意,决定提请本次会议审议。现将主要修改情况汇报如下:

一、总体思路和草案结构调整

修改的总体思路是:贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,为推进我市追赶超越、绿色崛起,建设西北生态经济强市提供有力的法律保障。草案修改中突出“严格保护”这一立法目的,修改时注意理清化龙山保护区管理机构和其他相关部门的职能,避免内容上的交叉重复,同时处理好本条例与《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》等法律、法规的关系,对上位法已经规定的内容,除条例设置的特殊需求外,不再作规定,避免重复。

按照这个思路和逻辑顺序,调整了草案第五条、第十条、第十一条、第十四条、第三十三条的顺序;删除了第十条、第十一条、第十九条、第二十条、第二十二条、第二十六条 、第二十九条、第三十条的部分内容;统一“当地县级人民政府”的表述为“镇坪县、平利县人民政府”。

二、主要修改内容

(一)关于条例名称。根据部门意见和地方立法技术规范的要求,草案修改稿将条例名称修改为“安康市化龙山国家级自然保护区条例”。

(二)关于保护类型和范围。有常委会组成人员提出,应当在条例中明确化龙山保护区及其主体功能区的具体界限和范围。我们在修改草案时充分研究了这个意见,认为条例中规定的保护界限和范围应当明确清楚,但现化龙山保护区及其主体功能区的具体界限和范围是根据《国务院办公厅关于发布河北塞罕坝等19处新建国家级自然保护区名单的通知》(国办发〔2007〕20号)和国家环保总局《关于发布河北赛罕坝等19处新建国家级自然保护区面积、范围及功能分区等有关事项的通知》(环函〔2007〕276号)内容所确定,由于四至界限复杂,字数1200余字,文字冗长,如果以地名明确界限,会影响条文的简洁性,且保护区功能区界限存在调整的可能性,所以草案第二条直接采用地理坐标的表述方式,并规定“具体范围、界限和功能分区以国务院批准的文件为准”,更利于法的稳定性,条例第二章规定由化龙山保护区管理机构设立界标,也具有可操作性。故草案修改稿仅在文字表述上对草案第二条进行了规范修改。

(三)关于保护原则。有常委会组成人员提出应突出“严格保护”的立法目的,条例不倡导在化龙山保护区内建设任何设施,故草案修改稿删除了草案第四条保护原则中的“有序建设”。

(四)关于接受捐赠。根据常委会组成人员意见,草案修改稿第五条依照上位法的表述对草案第六条接受捐赠的主体和用途进行了修改。

(五)关于义务与奖励。根据常委会组成人员、部门意见和调研情况,提出条例对在保护管理中有突出贡献的单位和个人应予以奖励。草案修改稿第六条按照上位法的规定,修改了草案第七条的相关表述,并增加表彰或奖励的具体规定。

(六)关于政府职责。根据常委会组成人员、部门意见和调研情况,提出草案第五条政府职责应调整到第二章。为了理清各部门职责,避免多头管理可能带来的职责不清、相互推诿的弊端,根据条文之间的逻辑顺序,修改时将草案第五条规定的市政府保护管理职责,调整到第二章章首为草案修改稿第七条,并增加规定了市政府相关部门,镇坪县、平利县人民政府及其有关部门,化龙山保护区所在地镇人民政府、村(居)民委员会在化龙山保护区保护和管理工作中的相应职责。

(七)关于机构职责。有常委会组成人员提出化龙山保护区管理机构的职责要全面准确。草案修改稿第九条依据上位法和《安康市机构编制委员会关于规范陕西化龙山国家级自然保护区管理局机构编制事项的通知》的规定,合并了草案第九条第三项和第七项中关于依法查处违法案件的相同类型职能,增加规定了化龙山保护区管理机构对法律、法规和方针、政策的宣传职责,制定各项管理制度和森林防火、封山育林、防控外来物种入侵、组织开展社区共管工作方面的职能,并在最后增加一项“法律、法规规定的其他职责”作为兜底条款。

(八)关于三区管理。根据常委会组成人员、部门意见和调研情况,依据上位法的表述,草案修改稿第十五条、第十六条、第十七条修改了草案第十六条、十七条、十八条的部分内容,并根据条文之间逻辑顺序将草案第十九条规定的入区管理内容调整到草案修改稿第十五条第二款和第十六条第二款。因草案十九条规定的进入核心区、缓冲区从事科学研究、调查观测等活动的审批时限和主管部门不符合上位法及省林业厅相关规范性文件的具体规定,故草案修改稿将入区审批内容规定为进入核心区、缓冲区从事科学研究等活动应当事先向化龙山保护区管理机构提交书面申请和活动计划,并按有关规定申报审批。

(九)关于科研监测。根据常委会组成人员意见和调研情况,因珙桐包括光叶珙桐,草案修改稿第十八条删除了草案第十四条的“光叶珙桐”,并增加了急需保护且已建成固定样地的“七叶一枝花”作为重点科研和保护的对象。考虑到草案第十四条规定的建设永久性生态定位检测站等内容没有上位法依据且与草案第二十八条规定的有关内容相重复,修改时予以删除。

(十)关于禁止行为。根据常委会组成人员、部门意见和调研情况,草案修改稿第二十条按照保护植物、动物、土地、河流、空气的顺序对草案第二十一条规定的在化龙山保护区内的禁止行为进行了归纳分类,依据上位法的表述将“禁止排放污水、废气,倾倒固体废弃物”修改为“禁止排放超过国家和地方规定标准的污水、废气,倾倒固体废弃物”,增加了上位法规定的“烧荒、采药”,以及实际需要禁止的“采挖其他野生植物”和“出售、收购、运输、携带野生动植物及其制品”,并将草案第二十六条规定的“禁止携带、引进、培养、繁殖外来物种、转基因生物、疫原体”作为草案修改稿第二十条第八项的内容,删除了界定模糊、不便操作的“采挖大型真菌”和“非法占地”。

(十一)关于区内人口管理。根据常委会组成人员意见和调研情况,认为现在化龙山实验区还有原住居民十户,存在因婚姻、收养关系需新迁的情况。草案修改稿第二十二条将草案第二十四条规定的“严禁新迁入人员到化龙山保护区内居住”修改为“除因婚姻、收养关系外,严禁化龙山保护区以外的人员迁入到化龙山保护区居住。”根据条例条文之间的逻辑关系,草案修改稿删除了草案第二十四条第二款重复性内容,并根据上位法的规定,将镇坪县、平利县人民政府对化龙山保护区原有居民逐步迁出的支持性规定作为草案修改稿第二十二条第二款。

(十二)关于森林防火。根据常委会组成人员、部门意见,草案第二十二条规定设置资源保护检查站负责森林防火等工作没有上位法依据,修改时删除了草案第二十二条,根据条例条文之间的逻辑结构和实际情况需要,依据国务院《森林防火条例》第二十七条的规定,修改为“在森林防火期内,化龙山保护区管理机构可以依法在进出化龙山保护区主要路口设立临时性森林防火检查站,负责对过往行人和车辆进行防火检查”作为草案修改稿第二十三条第二款。

(十三)关于实验区的合理开发。根据常委会组成人员意见,草案第二十九条规定“实验区内经保护区管理局批准可进行相关活动,并交纳资源管理费”没有上位法依据,不符合化龙山保护区管理现状。在调研过程中,当地群众对实验区的旅游资源开发普遍关注,故草案修改稿第二十六条删除了草案第二十九条关于交纳资源管理费的部分内容,依据上位法相关规定修改为“在实验区开展参观、旅游活动的,不得影响和破坏化龙山保护区的自然环境和自然资源,由化龙山保护区管理机构提出方案,并按规定申报审批。进入实验区参观、旅游的单位和个人,应当服从化龙山保护区管理机构的管理”。

(十四)关于居民生产及服务支持。根据常委会组成人员、部门意见和调研情况,草案第三十条规定在实验区划定区域开展山林经济等生产经营活动并给予政策、技术、信息、资金支持,没有上位法的依据且不具有现实操作性。从调研情况看,实验区原住居民和周边群众进山采药、挖野菜的情况比较普遍,造成了化龙山保护区自然资源的破坏。化龙山保护区管理机构和当地政府已经在化龙山保护区周边社区共管区域引导当地群众和经济合作组织发展中草药引种、养蜂等做了大量工作。结合上位法的规定,草案修改稿第二十七条删除了草案第三十条的部分内容,修改为“化龙山保护区管理机构可以会同镇坪县、平利县人民政府在实验区和保护区周边社区共管区域引导群众或经济合作组织开展符合生态保护的种源采集、中草药引种、养蜂等林下种植、养殖活动,并给予技术和资金支持。在实验区从事上述活动的,应当服从化龙山保护区管理机构的管理”。

(十五)关于劳动力支持。根据常委会组成人员、部门意见,提出要妥善处理原有居民利益与化龙山保护区保护之间的关系,解决当地劳动力过剩问题。结合调研情况,依据上位法的规定,草案修改稿增加第二十八条规定“化龙山保护区的基础设施建设、资源管护、森林防火、抢险救灾、旅游服务等需要劳动用工的,在同等条件下优先聘用区内集体林地管护者和周边村(居)民。”以达到对原有居民利益做出保障的目的。

(十六)关于科普教育。根据常委会组成人员意见,草案第三十条规定化龙山保护区管理机构应当建立科普教育场馆没有强制性依据,故草案修改稿第三十二条将“应当”修改为“可以”,将“场馆”修改为“场所”。 

(十七)关于法律责任。根据上位法的规定和地方立法技术规范的要求,草案修改稿调整了第五章相关条款的顺序。修改时注重在上位法规定的框架内,较多考虑到适用性和可操作性,避免责任不清的情况。特别是草案修改稿第三十一条、第三十二条、第三十四条针对条例义务性、禁止性规定设定了相应的处罚主体和处罚内容。增加规定了相关部门在化龙山保护区保护和管理工作中的行政责任以及导致重大污染和破坏事故相应的法律责任。

另外,草案修改稿对条例中的文字和标点符号进行了相应的修改、增加和调整。

现将《安康市化龙山国家级自然保护区条例(草案修改稿)》连同修改情况的汇报,提请市四届人大常委会第六次会议继续审议。

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