乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，是我国基层政权建设的基石。十二届全国人大常委会张德江委员长这样强调：“乡镇人大工作归根到底要‘顶天立地’。顶天，就是坚持党的领导，巩固党的执政地位，贯彻落实党的路线方针政策。立地，就是要为老百姓办事，反映老百姓的呼声，解决老百姓的困难，促进老百姓安居乐业。”

我们从2012年开始，把乡镇人大规范化建设作为做实乡镇人大的重要抓手，提出了促进主席团工作规范运行、组织代表开展日常履职、监督指导村民自治“三位一体”整体推进乡镇人大工作和建设的思路。2015年中省系列文件下发后，我们认真落实中省部署要求，以深化提高、增强实效为目标，坚定“三位一体”的工作方向，加大力度，持续加力，促使这一模式在旬阳落地生根，旬阳乡镇人大工作取得了新的进步。

一、“三位一体”思路提出的背景

“三位一体”开展乡镇人大规范化建设思路的提出，有着较为迫切的现实需要，是弥补乡镇人大工作短板和基层依法治理的迫切需要，是解决三项工作中存在的虚化、弱化、泛化问题的有效途径和方法。

乡镇人大主席团虚化。乡镇人大主席团职责定位不清，监督职能缺失；镇人代会次数偏少，会期缩水，讨论审议不够充分；重会议期间履职，忽视闭会期间职能；热衷于政府工作的多，聚焦人大主业的少。必须以充分发挥主席团监督职能为目标，扭转偏差，转虚为实。

代表作用弱化。代表履职意识、履职能力亟待提升；代表履职组织松散，缺乏硬约束；代表履职自信不足，存在不敢监督、不会监督现象；人大代表联系群众不紧密，代表小组活动走过场；对代表建议、批评和意见办理落实不力，挫伤了代表履职积极性。要通过有效的组织，充分地、更有效地发挥代表作用。

村民自治泛化。基层依法治理推进缓慢，村民议事和村务监督委员会“两项”制度没有实质性运行，有的以村委会成员代替村民代表职能，或以村民代表议事取代村民议事，造成民主议事程度不高，程序不严格；村务监督委员会对开展村务监督的内容、方法、程序把握不到位，存在着不敢监督、不愿监督和不会监督的问题；村民自治章程、村规民约制定程序不规范、内容空泛，实施不到位；村务公开不规范，不公开、假公开、乱公开比较普遍。村级一定程度存在的“乱象”，需要通过依法治理提高自治能力，实现标本兼治，长治久安。

二、“三位一体”推进乡镇人大规范化建设的具体做法

统一规范，做实乡镇人大主席团。把主席团工作作为乡镇人大规范化建设的“龙头”，在《旬阳县乡镇人大工作实施办法》中，依法明确乡镇人大具体职权，对主席团工作运行程序、制度体系、保障措施作出具体规定。指导各镇人大结合实际修订完善了《主席团议事规则》等系列制度，形成了较完备的制度体系。增加人代会会议次数，规定并落实乡镇人代会每年至少召开两次，有效会议时间不少于一天，一般分别在第一季度和第三季度召开，听取审议相关工作报告，讨论决定重大事项，着力提高人代会质量。按照“十有”标准，规范建设乡镇人大主席团办公室。实行镇人大主席团每季度至少召开一次会议的“季会制”，围绕区域经济发展、民生改善、民主法治等重点领域，科学选题，综合运用听取专项工作报告、“三查（察）一询一评”等形式有效开展监督，形成了较为成熟的“三会、五步”主席团履职模式。“三会”即：主席团通过主席办公会、沟通协调会、向党委汇报会确定主席团会议议题；“五步”即：主席团通过深入开展“三查（察）一评”、充分审议、及时交办、跟踪督办、审议意见办理结果测评等五个步骤规范主席团议事程序，保证决定事项落实。主席团工作达到了经常化、制度化，在乡镇政权运转中形成了依法有序的日常监督机制。

多措并举，促进代表日常履职。对县乡代表的组织管理进行了全面优化。按照便于组织、便于活动的原则，将全县1396名各级人大代表就地编为145个代表小组，按“十有”标准建设代表小组工作室，形成了全县统一的人大代表履职平台。围绕做实代表小组活动，激发代表履职活力，修订完善代表小组工作制度，在人大代表中全面推行民情日记、代表接待选民日、代表述职评议等制度，规定并落实代表小组每季度至少开展一次专题活动，组织代表密切联系群众，走访选民，每年记民情日记不少于60篇，每月至少到代表工作室接待一次群众，通过代表“形象岗”公示代表履职承诺，年终向选民述职，接受群众的监督评议，代表履职实现常态化。建立闭会期间代表建议“直通车”制度。在县镇代表中开展全员创优活动，组织代表争创“五好代表”，多渠道、多角度焕发代表履职活力，发挥典型示范带动作用。通过这些措施，有效破解了闭会期间“代表难组织、活动难开展、能力难提升、作用难发挥”的问题。

依法监督，推进村民自治规范开展。把依法监督推进村民自治纳入县乡人大重点工作，抓住关键环节，明确阶段目标，加强监督指导，促进村民自治工作规范开展。一是找准薄弱环节，明确工作思路。县人大常委会先后两次对村民民主议事制度和村民监督委员会制度落实情况开展专题调研审议，摸清了全县村民自治工作的现状和问题，形成了抓“全面修订实施村民自治章程和村规民约、民主选举、村民议事和监督委员会规范运行、村务公开”四个关键环节，实现“四民主”“四自我”的系统工作思路。二是实施具体指导，全面建章立制。提请县委出台了《关于全面推进村民自治工作的指导意见》，县人大常委会制定了《旬阳县村民自治章程（示范文本）》，在全县范围组织开展村民自治章程、村规民约修订工作，县人大农工委联合县委宣传部、民政局开展“十大金牌村规民约”评选活动。形成了村村都有自治“小宪法”、自我管理有“公约”的制度体系，夯实了村民自治工作基础。近几年来，我们充分发挥村规民约在引导村民、居民遵法守规、移风易俗方面的作用，扎实推进新民风建设，取得了良好的社会效果。三是突出重点，持续推进村级“四民主”。加强县镇人大对村委会换届选举的监督指导，抓住关键环节，严格程序，依法办事，确保村委会选举工作符合法定要求；定期开展检查，指导各村开好村民会议和村民代表会议，讨论决定村级各项事务，实施民主决策；全面推行村务公开制度，规范公开的项目、内容、时间和形式，接受群众监督，实现民主管理；充分发挥村民监督委员会的作用，依法实施有效监督。目前，县镇人大监督指导村民自治工作的制度体系已经完备，村民会议和村民代表会议决定村级重大事务已成常态，村民监督委员会在村级事务决策中的监督作用得到有效发挥，村级自我管理、自我教育、自我服务、自我发展的能力普遍增强，村民自治步入制度化、规范化轨道。

精心指导，构建工作长效机制。在工作措施上，我们坚持持之以恒，注重长效机制建设，力求使规范化建设走得更牢，走得更远。一是立足全面规范，完善工作思路。在充分调研试点的基础上，制定出台《旬阳县乡镇人大工作实施办法》（2012年7月6日旬阳县第十七届人大常委会第五次会议通过，2018年4月24日旬阳县第十八届人大常委会第十二次会议第一次修订），《办法》共分为十章四十七条，对乡镇人民代表大会，乡镇人大主席团，乡镇人民代表大会主席、代表履职、代表小组活动、制度建设、履职保障依法进行了规范，为乡镇人大工作运行提供了统一的模式，也保证了规范化建设沿着法制的轨道有序推进。在具体实践中，逐步将其提炼为“三位一体”推进乡镇人大规范化建设的工作思路；提出了实现“五化”，即乡镇人大干部专职化，“两室”建设标准化，主席团履职规范化，代表履职常态化，村民自治实效化的阶段性工作目标。二是加强具体指导，破解重点难题。开展镇人大工作“质量提升年”“深化提高年”、打造“升级版”等活动，一年一个主题、一步一个台阶，持续推进镇人大工作和建设。每年下发《乡镇人大工作指导意见》；每年召开一次乡镇人大工作座谈会，针对薄弱环节及时召开规范化建设现场推进会。实行常委会领导和各工委分片联镇包抓责任制，开展“参加一次主席团例会，一次代表小组活动，一次村民会议或村民代表会”的“三个一”活动，现场观摩点评，促进工作规范。制定《乡镇人大工作目标考评办法》，明确工作标准，对乡镇人大年度规范化建设目标任务细化量化，严格考核奖惩；制定《代表履职绩效考评办法》，引导激励代表“全员创优”，开展“五好代表”评选表彰。三是加大保障力度。保障规范化建设经费。“两室”建设、代表培训、代表活动和乡镇人大机关工作经费全面保障。

三、三项工作的法律依据及呈现的特点

法律法规对乡镇人大主席团闭会期间的职责有新规定。新修改的《地方组织法》第十五条第二款规定：“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”

新修正的《陕西省乡镇人民代表大会工作条例》第二十四条规定“乡镇人民代表大会主席团在乡镇人民代表大会闭会期间，开展下列九项工作：（一）有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告；（二）有计划地安排代表对法律、法规实施情况进行检查；（三）有计划地安排代表开展视察、调研等活动；（四）听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，并督促办理；（五）听取代表建议、批评和意见办理情况的报告，并印发下一次人民代表大会会议；（六）定期组织代表向原选区选民报告履职情况；（七）组织代表培训，为代表执行职务提供必要的条件和服务；（八）指导代表小组开展活动，负责代表活动室建设；（九）上级人民代表大会常务委员会委托的工作和法律、法规规定的乡镇人民代表大会闭会期间主席团的其他工作。主席团在乡镇人民代表大会闭会期间的工作向本级人民代表大会报告。乡镇人民代表大会闭会期间主席团每季度举行一次主席团会议。”

《地方组织法》和省《条例》的修改，最鲜明的特点是对乡镇人大主席团闭会期间的工作作了新的具体规定，“有计划”和“季会制”的要求对乡镇人大履职模式提出了规范化的要求，“常设机构”成为事实。为主席团工作规范运行提供了充分的法律依据。

法律对代表日常履职有更高要求。如何更好地发挥代表作用，除了组织好会议期间履职之外，最重要、最有效的是要组织好闭会期间的日常履职。对此，新《组织法》、《代表法》和省《条例》都有具体规定。《地方组织法》第三十七条规定：“地方各级人民代表大会代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求。”“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组。”第三十八条规定“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。”新修改的《代表法》对代表的权力和义务、履职方式、履职保障和对代表的监督等作了详细规定。省《条例》第六章“乡镇人民代表大会代表”对乡镇人大代表的履职规定更为详细。

监督指导村民自治是人大重要职责。村民自治制度是我国的三项基本政治制度之一。党的十七大报告指出：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”。《宪法》第111条确立了村（居）民委员会作为群众自治组织的性质和地位。《村民委员会组织法》第二十八条规定“地方各级人民代表大会和县级以上人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”同时，在《村民委员会组织法》释义中对本条款进行了明确：“本条根据宪法和地方组织法的规定，重申了地方各级权力机关对本法实施的监督职责，突出和强调了地方权力机关在监督村委会组织法实施、保障村民自治权利方面的责任。因此，地方各级权力机关，特别是县的人大常委会和乡镇人大，应认真学习《村委会组织法》，切实担负起监督职责。”这表明，监督推进村民自治工作是法律赋予县乡人大的一项重要职责。

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调要健全充满活力的基层群众自治制度。“健全基层党组织领导的基层群众自治机制，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中广泛实现群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，拓宽人民群众反映意见和建议的渠道，着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”。

“三位一体”工作体系有以下几个主要特点：一是“三位一体”的工作构架，涵盖了乡、村、群众三个层面，突出了人大主席团、人大代表、群众三个主体，立足基层基础，囊括了法律赋予乡镇人大的主要职责，拓展了工作的空间，任务具体，体现了全面履职。二是三者有机统一，相辅相成，体系完备，系统性强，体现了落细落实，在落实机制上有所创新；三是模式统一，方法实际实用，简单明了，操作性强，易于复制，并经长期实践，具有实效。

经过持续推进和深化提高，全县镇人大规范化建设工作总体呈现“三位一体”整体推进力度加大，工作环境持续优化，三项工作日趋规范的良好态势，形成了极具示范效应的乡镇人大工作“旬阳样板”，获得了上级和社会各界的肯定。2017年以来，我县人大作为全省唯一的县级人大常委会出席全国人大推进县乡人大工作和建设经验交流会；市委召开全市人大工作创新座谈会，下发《关于印发人大工作创新典型经验的通知》、《关于推进县（区）镇人大工作规范化绩效化建设的意见》，系统总结推广旬阳人大工作经验；全市镇人大“四同一建设”工作推进会在旬阳召开；在全省人大代表工作会上介绍经验，并现场观摩；镇人大规范化建设工作经验材料入编《中国人大年鉴》；新华社、《中国人大》《陕西日报》等三十余家新闻媒体先后深入旬阳采访；省内外先后有66批次来我县考察交流。

四、“三位一体”各项工作下一步改进加强的方向

主席团工作。要进一步贴近中心促进发展。紧扣县镇党委重大决策部署，围绕经济社会发展难点、热点、焦点问题，聚焦产业升级、民生改善、乡村治理等重点领域，找准工作切入点和结合点，综合运用各种监督手段，全力推动发展。充分发挥基层人大优势，把解决代表和群众最关心的问题作为乡镇人大工作的重点，使人大工作与人民群众的期盼相符合，用促进发展的实效赢得各方面的广泛支持和认可，使“三位一体”各项工作焕发出持续的成长性和生命力。

代表工作。围绕充分发挥人大代表作用，拓展代表工作内容，丰富代表工作方法，发挥好代表小组工作室平台作用，做实代表联系选民、民情日记、代表接待选民、代表述职评议等工作，提高代表小组活动的质量和效果。以代表全员创优活动为载体，建立科学完备、简明实用的代表履职考核评价机制，激发代表积极履职。

村民自治工作。村民民主议事和村民监督委员会“两项制度”的落实，是提高村级自治能力的关键。要坚持问题导向，抓好村民自治章程和村规民约的施行，把村级重大决策逐步导入到村民大会和村民代表会议的轨道。完善村务监督管理制度，发挥好村民监督委员会的日常监督职能。

（陈德智系旬阳县人大常委会主任）