县、乡（镇）人大是我国最基层的人大组织，是人民代表大会制度的基石。党的十八大以来，党中央、全国人大和省委、省人大对新时期人大工作提出了一系列新部署新要求，人大工作进入了新的发展阶段。

一、 从实现“两个一百年”奋斗目标的顶层设计上明确人大定位和历史使命。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化总目标，在坚持和完善人民代表大会制度方面，提出了一系列新思想、新论断、新要求。

2012年11月，党的十八大提出了三个加强，即：加强立法工作组织协调、加强对“一府两院”的监督、加强对政府全口径预算决算的审查和监督。

2013年11月，党的十八届三中全会提出了“三个健全”“两个加强”“一个落实”，即：健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化；健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度；健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告；加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能；加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用，通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系；落实税收法定原则。

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话，指出：人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。着眼在新的历史起点上坚持和完善人民代表大会制度，提出了“四个必须”、“五个加强和改进”：“必须毫不动摇坚持中国共产党的领导，必须保证和发展人民当家作主，必须全面推进依法治国，必须坚持民主集中制。”“加强和改进立法工作，加强和改进法律实施工作，加强和改进监督工作，加强同人大代表和人民群众的联系，加强和改进人大工作”。

2014年10月，党的十八届四中全会提出了“两个完善、两个健全、一个加强”，即：完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制；完善党对立法工作中重大问题决策的程序；健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用；加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。

2017年10月，党的十九大提出：发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权。

2016年11月，中共中央决定在北京、山西、浙江三省开展国家监察体制改革试点工作；2017年11月，全国人大通过在全国各地推行国家监察体制改革试点工作；2018年3月20日，《中华人民共和国监察法》经第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过，并颁布实施。监察委员会由人大产生，对人大负责，接受人大监督体制确立，人大及其常委会的职责范围相应发生变化。

2018年3月21日，栗战书委员长在在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话中指出：“要依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，敢于担当、善于作为，切实履行好党和人民赋予的光荣职责。要坚持以人民为中心，为人民用权、为人民履职、为人民服务，自觉接受人民监督，更好发挥人大代表作用。”

2018年9月26日至27日，全国人大在河北石家庄召开深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会。栗战书委员长在讲话中指出：习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，科学阐述了国家根本政治制度的历史必然、特点优势、实践要求，明确提出了做好新时代人大工作的重大原则、思路举措、重点任务。这一重要思想主要体现为“十个坚持”，即：坚持中国共产党的领导，坚持走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，坚持人民当家作主，坚持全面依法治国，坚持民主集中制，坚持全面贯彻实施宪法，坚持以良法促进发展保障善治，坚持正确监督有效监督，坚持民有所呼，我有所应。

2019年11月，党的十九届四中全会对新时代坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化作出了顶层设计和全面部署，进一步阐明了中国特色社会主义制度的特点和优势，系统概括了支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，强调强化制度意识、制度的生命力在于执行。《决定》明确提出要坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度，并作出安排部署，强调必须在党的领导下坚持和完善完善人民代表大会制度，必须以习近平总书记坚持和完善人民代表大会制度重要思想统领和推进人大工作。提出了新阶段人大工作的四项重要任务：（一）落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，健全保证宪法全面实施的体制机制；（二）加强重要领域立法，不断提高立法质量和效率，坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善立法机制体制；（三）健全人大对“一府一委两院”监督制度，加强对法律实施的监督；（四）密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用。

这一系列新思想新论断新要求，具有重大理论和实践创新意义，明确了新时代人大工作的定位和历史使命，就是要：坚持、完善和发展好人民代表制度，发挥其在国家治理体系和治理能力中的重要支撑作用，到本世纪中叶，全面实现国家治理体系和治理能力现代化；忠于宪法、遵守宪法、维护宪法，履行宪法使命，保证宪法实施；发挥人大在立法工作中的主导作用，提高地方立法质量，落实税收法定原则；加强规范性文件备案审查，严格源头管控，维护法制统一；依法行使好对“一府一委两院”的监督职权，在讨论决定重大事项、财政预决算监督、国有资产监督等重点领域监督上实现新突破；以人民为中心，加强同人大代表和人民群众的联系，积极回应社会关切，自觉接受人民监督。

二、 从中省重大工作部署层面看新时代县乡人大工作的方向。

2015年6月，中共中央转发了全国人大党组《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》。文件从加强县乡人大工作和建设的重要意义、总体要求和重要原则、依法做好县乡人大代表选举工作、认真开好县乡人大会议、依法行使重大事项决定权、加强和改进监督工作、认真做好人事选举任免工作、加强同人大代表和人民群众联系、加强县乡人大自身建设、加强党对人大工作的领导等十个方面，对加强县乡人大组织建设，明确工作职权，加大监督力度，组织代表履职等方面作出了总体安排。这是新形势下党中央进一步加强县乡人大工作、优化国家治理顶层设计、夯实依法执政根基和推进法治国家建设的新的战略部署。

2015年11月，中共陕西省委转发省人大党组《关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》。文件从六个方面对依法做好县乡人大代表选举工作、认真开好县乡人大会议、支持人大依法行使职权、加强同人大代表和人民群众的联系、加强县乡人大自身建设、加强党对县乡人大工作的领导提出明确规定。

2015年6月，中共陕西省委办公厅印发《关于规范全省市县乡三级人大有关机构设置和人员编制的意见》。文件对市县乡三级人大机构设置、人员编制和乡镇人大建设提出具体意见。对优化县级人大常委会组成人员结构，增加常委会组成人员名额，逐步提高专职委员比例，增加人大常委会机关人员编制，乡镇人大专职主席或副主席配备，设立乡镇人大主席团办公室，配备专职工作人员、乡镇人民代表大会、乡镇人大主席团会议等方面做出具体规定。

2019年12月17日，中共陕西省委召开省委人大工作会，讨论出台了《中共陕西省委关于新时代加强人大工作的意见》。《意见》强调坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持和保证人大及其常委会依法行使职权。其要点是：

（一）加强党对人大工作的全面领导。把人大工作纳入整体工作布局，把党委领导人大工作、党委工作部门支持人大工作、“一府一委两院”接受人大监督等情况纳入年度目标考核。

（二）支持和保证人大依法行使职权。提高立法质量和效率。完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局；发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

（三）增强人大监督的针对性和实效性，人大及其常委会要围绕中心、服务大局，贴近民生、突出重点，正确监督、有效监督；“一府一委两院”要自觉接受人大监督，认真落实审议意见，确保行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使。同时，要继续加强对司法活动的监督，确保司法公正、高效、权威；加大执法检查力度，发挥“法律巡视”的利剑作用；不断推进专题询问常态化、公开化，必要时依法开展质询和特定问题调查；落实人大讨论决定重大事项制度。

（四）依法做好选举任免工作，要加强对人大选举或任命人员的监督，完善履职报告制度。

（五）充分发挥人大代表作用，健全代表参与立法、监督、调研、视察等制度机制，拓宽代表履行职权的形式和途径；要不断探索基层实施民生实事项目人大代表票决制，探索开展代表就人民群众反映的突出问题依法约见国家机关负责人活动，不断提高议案建议办理质量。

（六）加强县乡人大工作和建设。把好政治关、廉洁关、素质关、结构关，不断优化人大代表结构，并适当增加基层人大代表数量。完善县乡人大组织制度、工作制度、议事程序，支持和保证县乡人大依法行使职权；规范落实乡镇人民代表大会会议制度，推动乡镇人大主席团工作制度化。

（七）加强人大信息化和智库建设。支持各级人大常委会推进机关办公自动化、信息化建设，建立上下畅通的人大网络信息平台，探索建设司法、环保等监督平台，完善预算和国有资产联网监督平台、代表履职服务平台、备案审查平台，建立发现问题、反馈处理问题机制。同时，要健全人大专门委员会、常委会工作委员会专家咨询制度。

省委《意见》围绕贯彻落实党的十九届四中全会及《决定》精神，坚持问题导向，对新时代全省人大工作特别是县乡人大各项工作进行了全面安排部署，明确了新阶段人大工作重点和具体任务。

中央《若干意见》和省委《实施意见》、《意见》以及关于规范人大机构编制的意见，是新形势下党中央和省委进一步加强人大工作，夯实依法执政根基的重大举措。一是明确了新时代地方人大工作的方向、重点和任务。为推进治理体系和治理能力现代化提供了人大路线图和工作方案。二是对人大依法规范行使立法权、决定权、监督权、任免权，各方协力，提高人大工作质效作出了具体安排。三是对提高县乡人大代表素质、提高人大会议议事质量、加强代表与群众的联系、乡镇人大主席团工作制度化、改善和加强党对人大工作的领导提出了具体要求。四是对县乡人大自身建设中机构编制和人员配备等作出了具体安排。系列新规要求具体，指标量化，为加强县乡人大工作提供了组织和制度保障。这也是历史上中省加强基层人大组织制度和工作制度建设力度最大的一次。

三、 从法律法规保障层面看县乡人大工作面临的具体任务。

2015年8月，第十二届全国人大常委会第十六次会议对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》进行修改，修改的条款主要集中在县乡人大方面。

2016年5月26日，陕西省人大常委会修正了《陕西省乡镇人民代表大会工作条例》，围绕乡镇人民代表大会、乡镇人大主席团、乡镇人大代表以及乡镇人大主席、副主席等六个方面，从人代会、主席团会会议次数，乡镇人大主席团、乡镇人大主席、副主席在闭会期间的职责和主要工作任务进行细化。新规内容具体，指标量化，操作性强，为做实乡镇人大提供了组织和制度保障。

新修改《地方组织法》对县级人大常委会的职权的规定，概括起来强调了以下四个方面：一是实施对“一府一委两院”的监督权。保证宪法、法律和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。二是重大事项决定权。讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；决定授予地方的荣誉称号。三是任免权。在县人民代表大会闭会期间，决定“一府一委两院”有关工作人员的任免；在县人民代表大会闭会期间，补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表。四是规定了“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会”。

省《条例》对乡镇人大主席团和乡镇人大主席、副主席职权的规定主要是：“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，根据主席团的安排组织代表开展活动，反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，并负责处理主席团的日常工作。”“主席团在本级人民代表大会闭会期间，每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题，有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告，对法律、法规实施情况进行检查，开展视察、调研等活动；听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见；定期组织代表向原选区选民报告履职情况，组织代表培训，指导代表小组开展活动，负责代表活动室建设；主席团在闭会期间的工作，向本级人民代表大会报告。”“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席根据主席团安排，组织本级人民代表大会代表开展闭会期间的活动。”省《条例》中还明确规定了：“乡镇人民代表大会会议一般每年举行两次，每次会议不少于一天；乡镇人民代表大会闭会期间主席团每季度举行一次主席团会议。”对主席团在闭会期间的职权也进行了明确和拓展。

同时，省人大配套修订了陕西省实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法，增加规定：由选民直接选举的代表应当以多种方式向原选区选民报告履职情况；县级人大常委会和乡级人大主席团应当定期组织本级人大代表向原选区选民报告履职情况；建立代表履职档案，记录代表履职情况，并采取适当方式向有关方面通报，作为是否继续提名推荐的依据。

“三法一条例”的修改和修订，是全国人大和省人大从立法层面对县乡人大组织建设、乡镇人大和人大代表日常履职进行的顶层制度设计。其核心内容归纳总结起来，主要体现在以下几个方面:修改、完善法律法规，从立法上为县乡人大加强监督权、决定权提供了充分依据和法律支持；设立两个专门委员会，进一步加强对司法、财政的监督；首次对乡镇人大主席、主席团、人大代表履职作出具体规定，乡镇人大主席团依法监督、联系代表、反映民意、组织代表履职的职责明晰，代表履职方式、履职平台建设、制度保障任务具体，主席团“常设机构”和代表日常履职的法律地位进一步明确，工作职责更加具体，在乡镇政权运行体制改革上迈出了一大步，有效破解了人大职能“虚化”问题。这是基层政权建设和治理体系的一项重大变革，为进一步做实做好基层人大工作提供了法律依据。

（作者陈德智系旬阳县人大常委会主任）