按：为深入学习贯彻中央和省委、市委人大工作会议精神，市人大常委会党组理论学习中心组每次安排常委会领导、各委室负责同志“围绕学习贯彻中央和省委、市委人大工作会议精神”进行专题交流研讨发言。现将交流发言陆续刊发，供交流学习（按交流发言时间为序）。

立足“小切口”，做足“小快灵”

市人大常委会副主任 赵立根

（2022年7月18日）

中央人大工作会议上，习近平总书记明确指出，要加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。贯彻中央人大工作会议精神，要求我们充分发挥立法主导作用，在确保质量的前提下加快立法工作步伐。结合工作实际，对如何加强和改进新时代地方立法工作深入思考，我认为五届人大常委会立法工作应该立足“小切口”，做足“小快灵”。

2018年9月，栗战书委员长在全国地方立法工作会议上指出，地方立法可以聚焦所要解决的问题，确定一些小的题目进行专门立法，也就是我们所说的“小切口”立法。自此，各地人大及其常委会积极探索结合本地实际开展富有针对性的地方立法，出台了一些“小切口，立得住，真管用”的“小法”，引起广泛关注，受到一致好评，“小切口”立法成为了地方立法的新风向。分管立法工作以来，我也重点对“小切口”立法有关知识进行了学习，并对近年来的“小切口”立法经典案例进行了研学。经过学习对比，发现我们在探索开展“小切口”立法中，并非没有实质性成果，甚至还干得很有成绩。比如，自2015年10月获得立法权以来，市人大常委会先后出台了《安康市烟花爆竹燃放管理条例》《安康市化龙山国家级自然保护区条例》《安康市硒资源保护与利用条例》《安康市汉江流域水质保护条例》4部地方实体性法规，其同类法规都在被作为“小切口”立法案例在宣传。实际上这4部条例分别是针对一种具体行为、一个自然保护区、一种资源、一个流域来进行立法，切口相对来说都比较小，都切切实实属于“小切口”立法。应当说，我市的“小切口”立法已经取得了实实在在的成果。备受鼓励的是，今年6月份召开的全省地方立法工作座谈会上，省人大常委会选择了西安、榆林、安康三个市级人大常委会在会上作立法工作经验交流，这充分说明省人大常委会对安康的立法工作是认可和满意的；会上，我们以《聚焦“护生态”，立足“小切口”，以高质量立法赋能西北生态经济强市建设》为题所作的交流发言，也引起了与会人员的关注和好评。

2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出，要研究丰富立法形式，可以搞一些“大块头”，也要搞一些“小快灵”，增强立法的针对性、适用性、可操作性。这里提到的“小快灵”立法，是对地方立法和“小切口”立法的新的更高要求，不但要求选题切口小，也要求出台速度快，更要求制度设计精准，施行后效果立竿见影。准确的说，我们现在谈的积极开展“小切口”立法，不是要实现量的突破，而是要实现质的飞跃，是要立足“小切口”立法，追求总书记所提的“小快灵”立法。那么如何来实现这个质的飞跃呢，经过学习研究，个人认为应该重点把握以下几个方面：

一、坚持党的领导，把牢立法工作“方向盘”

坚持党的领导是立法工作必须遵循的根本原则，立法必须旗帜鲜明的讲政治，始终坚持将党的领导贯穿立法工作全过程，确保立法工作沿着正确的政治方向稳步推进。一是坚持用党的理论指导立法工作。要深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于立法工作的重要论述，认真贯彻落实中央人大工作会议、中央全面依法治国会议和省委人大工作会议精神，紧紧围绕党中央重大决策部署和省委、市委工作要求来开展地方立法工作。二是紧扣党委决策推进地方立法。自觉把立法工作放在全市改革发展稳定全局中谋划和推动，坚持地方立法与党委决策同向发力、与改革发展同频共振，通过立法程序把党委决策和人民意志统一起来，转化为全社会一体遵循的活动规范和行为准则，用法治的方式助推市委政策主张和决策部署得到全面贯彻落实。三是严格落实党领导立法工作制度。坚持立法中的重大事项向市人大常委会党组和市委请示报告，对立法规划计划编制和执行、法规审议中重大分歧意见处理等重要问题，及时向市人大常委会党组和市委汇报，坚决贯彻市委和市人大常委会党组对立法工作的决策和要求，确保立法活动都在党的领导下进行。

二、突出地方特色，找准立法工作“切入口”

地方立法的主要任务是对上位法作补充、细化，应倾力于实施性、补充性的微观制度安排。所以，实践中，我们要结合安康的具体情况和实际需要开展地方立法工作，加强改革决策与立法相衔接，紧扣人民群众普遍关注的热点难点，抓住公共管理服务中的痛点堵点，精准选好立法项目，在法治轨道上解决好经济社会发展中的突出问题，实现“所立之法”与“所需之法”相契合。

可能有人会认为，既然追求“小快灵”立法，那么切口越小越好，其实这是一个误区。“小切口”是一个相对的概念，并没有绝对的客观标准，只有相对的在法的适用范围和调整对象上进行逐渐变“小”的切割（比如《中华人民共和国水法》-《中华人民共和国水污染防治法》-《中华人民共和国长江保护法》-《安康市汉江流域水质保护条例》都是关于水资源保护的，但是切口却是逐渐切割变小的）。所以，“小快灵”立法，既需找准痛点和难点问题开展立法，也需防止落入“为小而小”的形式主义陷阱，应当秉持科学立法原则，立足市情实际，该大则大，该小则小，避免立法“碎片化”。

可能有人还会认为，现在有些地方人大出台的“小快灵”法规结构简单、条文较少，相比较于传统的宏观性全体系立法简单，其实这还是一个误区。要制定出有效管用的“小快灵”法规，需要通透全局后取舍内容，需要在大视野、大逻辑下化繁入简，更加准确地把握问题和矛盾，对于制度设计也要求更加精准，同时，由于更具有针对性和可操作性，其实施效果更容易得到检验。因此，“小快灵”立法对立法能力和水平的要求更高，而且切口越小，要求越高。可以这样说，常规的立法工作相当于传统手术，“小快灵”立法相当于微创手术，这里的立法切口就相当于手术创口，手术中选择创口越小的方案，对大夫的手术能力要求越高。同时，立法工作具有很强的政治属性，这就要求我们在立法过程中要把慎重和严谨放在第一位，而“小快灵”立法作为一种新兴的立法形式，更是需要慎之又慎，才能确保出台的法规能经得起时间、实践和人民的检验。近年来，全国人大反复强调，立法工作应更注重提升立法质量。现在，地方立法已经逐渐实现了从“数量立法”向“质量立法”转变，今年6月份召开的全省人大立法工作座谈会上，也着重强调立法质量是关键。虽然我市立法能力有限，在获得立法权7年来只出台了5部地方性法规，但是我们的立法质量、立法工作得到了省人大常委会的充分肯定，立法工作走在全省的前列。

鉴于以上原因，我们计划继续量力而行，集中力量解决突出问题。所以，在编制安康市五届人大常委会立法规划（草案）时，我们将人民群众反映最强烈的突出问题作为立法重点，按照“急需先立，成熟先立”的选题原则，历时一年半时间，多次调研座谈，从收集到的109件立法项目中，初选了停车管理、户外广告设置、城市养犬、文明行为等8件群众呼声最高的立法项目，计划聚焦突出问题“对症下药”，进一步增强地方立法的针对性、适用性和可操作性。

三、坚持科学民主，确保立法工作高质量

一是坚持人大主导，着力把握立法主动权。发挥人大在立法工作中的主导作用，是中央人大工作会议作出的明确部署，是贯彻以人民为中心的发展思想的必然要求，是解决部门利益影响立法等问题的关键环节，更是更好地实现科学立法、民主立法、依法立法的有效途径。人大及其常委会在立法工作中的主导作用应当体现在立项、起草、调研、论证和审议的全过程。在编制立法规划和年度立法计划时，要注重加强对立法项目的科学筛选和统筹安排；在法规文本起草时，要坚持提前介入，跟踪了解法规起草的进度、重点难点问题，在合法性问题、重要制度设计等方面，加强督促和指导；在开展调研论证时，要坚持问题导向，掌握调研论证主导权，力争将法规草案涉及的重大问题解决在提请审议之前；在法规草案审议时，要认真研究常委会组成人员的审议意见，未采纳的及时作出说明和解释，争取形成共识，要在全过程全链条全方位上下功夫，确保全程主导，让民生权益得到最大保障，让人民群众都能享受到立法红利。

二是坚持全过程民主，确保立法为民靠民惠民。习近平总书记在中央人大工作会议上强调，要不断发展全过程人民民主。人大是发展全过程人民民主的主渠道、主阵地，总书记关于全过程人民民主的重要论述，更是始于全国人大常委会法工委上海虹桥街道基层立法联系点，源自基层立法工作实践。我们要把全过程人民民主，首先践行在立法工作中，始终坚持“人民至上”的立法价值取向、“为了人民”的立法选项标准、“依靠人民”的立法工作方式，在立法过程中全方位、立体化、多角度、广泛听取意见建议，扩大公众的有序立法参与。充分发挥人大代表在立法中的主体作用，邀请代表参与立法调研、论证、草案修改等活动，积极通过“代表之家”“智慧人大”APP等平台，广泛听取代表对立法工作的意见建议，积极发挥法制工作代表小组作用，拓展人大代表参与立法工作的深度；充分发挥基层立法联系点立法“直通车”作用，加强工作联系，及时通报工作情况，让基层立法联系点成为听取、收集基层意见建议的常态化渠道，让更多的立法建议通过基层立法联系点直达我们；深入开展调查研究，多赴基层走访调研，通过线上线下多种渠道征集群众对立法工作的意见建议，充分保证“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”，使我们出台的地方性法规更符合群众期盼，更能得到群众衷心拥护和坚定支持，切实体现立法为民、立法靠民、立法惠民。

三是改进方式方法，在“快”和“灵”上下功夫。创新是开创立法工作新局面的必由之路。2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’”。近几年，很多地方人大都在探索精简立法体例，我们在立法实践中也要注重探索精简立法体例，一是可以探索打破常规的章节体例，直接以“条”进行规定，在立法条款数目上追求“少而精”；二是在立法内容上突出重点，原则上不重复上位法已有规定，针对工作中需要解决的矛盾和问题有的放矢，点对点规范；三是提前介入一审文本起草工作。一审的文本质量是后期法规草案修改的工作基础，法工委在一审时就要积极协同相关工委指导市政府相关部门、法规起草单位按照“少而精，抓重点，求实效”的原则来起草法规草案，为后期工作打好基础。同时，参考外市出台的一些法规性决定，法工委要协同相关委室和市政府及有关单位探索通过出台地方法规性决定的形式为一些突发或迫切需要解决的问题提供法治保障。

同时，由于立法是一项技术性强、涉及领域广、专业跨度大、文字严谨性强的工作，仅靠法工委这个小团队难以完全解决立法过程中遇到的相关理论和专业技术问题。法工委要在加强学习交流，提升自身立法能力的同时，注重借用外脑外力，不断创新专家参与立法工作的机制，拓宽专家参与立法工作的渠道，充分发挥立法咨询专家的“外脑”智囊作用和立法研究咨询基地的平台优势、学科优势、人才优势，为立法工作提供更加充分可靠的智力支撑，促进地方立法质量和效率的不断提高。

下一步，我们将深入学习贯彻习近平总书记关于立法工作的重要论述，认真贯彻落实中央人大工作会议精神和省第十四次党代会、省委人大工作会议精神、全省立法工作会议精神，坚持党领导立法工作的政治原则，发挥人大在立法工作中的主导作用，紧紧抓住提高立法质量这个关键，立足“小切口”，突出“小快灵”，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，在立法能力建设和立法质量上持续用力，推动安康地方立法工作再上新台阶，为加快建成西北生态经济强市和聚力建设幸福安康提供坚强的法治保障。