以高质量立法护航高质量发展

市人大常委会法工委主任 吴咏梅

（2022年7月18日）

习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话，系统阐述了全过程人民民主的重大理念，明确提出了做好人大立法工作的重大原则、思路举措、重点任务。习近平总书记要求：“要抓住提高立法质量这个关键，发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，坚持尊重和体现客观规律，坚持为了人民、依靠人民，坚持严格依照法定权限和法定程序，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。要丰富立法形式，增强立法的针对性、适用性、可操作性。要严格按照法定权限和程序制定行政法规、监察法规、部门规章，保证法规、规章的质量。有立法权的地方人大要严格遵循立法权限，围绕贯彻落实党中央大政方针和决策部署，做好地方立法工作，着力解决实际问题。”

我对习近平总书记这段讲话的理解是：质量是立法工作追求的核心价值。提高质量是立法工作的关键，高质量的标准是：议题紧扣发展大局，紧贴社情民意，所立之法很好地回应人民期待，合民情，顺民意，有很强的针对性、实用性、可操作性，关键是能解决实际问题。提高立法质量的途径是：关键是要发挥好党委领导下的人大立法主导作用，科学立法、民主立法、依法立法。依法立法是原本属性，民主立法是根本保证，科学立法是基本途径。三者既是三个不同的维度，又是密切相关的统一整体，统一于完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系立法实践。

地方立法如何坚持科学、民主、依法“三性”，提升立法质量呢？习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上就提出了明确要求：“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿篇巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题。”界定了地方立法的边界和着力推进的重点，就是“小切口”立法。

我市人大自获得立法权以来，从设区市“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面的立法权限中缩小切口为环境保护，有效的实现了“立得住、行得通、真管用”的立法质量要求。总体质量是较高的。《安康市化龙山国家级自然保护区条例》，仅39条，成为陕西省首部关于国家级自然保护区的地方性法规，填补了省内“一区一法”的立法空白，获省市人大常委会满票通过，三门峡等市也专程来安学习经验；《安康市硒资源保护与利用条例》，仅30条，是省内首部微量元素法规，为有效保护和合理利用我市特有的富硒资源，推动了安康富硒产业健康发展提供了法律保障，得到了省人大的高度肯定，缓解了法规供给与基层社会治理需求之间的矛盾。《安康市烟花爆竹燃放管理条例》，仅25条，在烟花爆竹生产、经营、消费三个相关联环节中，切口燃放即消费领域，在消费领域中再次切口特定区域和特定的燃放方式和燃放时间，禁限结合的科学规定和宽严相济的法律责任设置，兼顾了传统文化习俗的传承和市民对安宁秩序和绿色发展的渴求，平衡了烟花爆竹各相关环节的利益关系，受到省内外地市的广泛好评，广州、铜川、商洛等市先后来我市学习经验；《安康市汉江流域水质保护条例》，仅26条，将河湖长制、矿区水污染防治等实践做法科学纳入法规内容，为保护安康人民母亲河，努力实现一泓清水永续北上提供了有力法治保障，国家和省级媒体多次报道。      

目前，法工委从收集到的109件立法项目中，初选了文明行为、城市养犬、户外广告、停车管理、扬尘防治等8件“小切口”立法项目。立法议题既高度契合建设西北生态经济强市发展大局，又聚焦了群众关注的难点热点问题。“

小切口”立法的“切口”和体量或有大小之不同，但立法精神和原则并无宽严之别，立法质量和技术要求并无高低之分，立法工作并无难易之差。我市要高质量立法，还需要破解一些问题；一是认识上有几点困惑。如对于上位法已经有明确行为模式的规定，地方立法的取舍空间如何把握，一直是比较困惑的问题，审批机关一直以防止“立法放水”为由要求法律责任部分必须与上位法一致，在环保法规中的要求更为严苛。故对于上位法有明确规定的，在小切口立法中是否需要全文照搬、可否增设其他行为模式拿捏不准。另在对小切口立法议题的选择上，存在随意化、碎片化的认识，容易造成地方立法不严肃、不慎重问题。如立法权限方面主要是对城乡建设领域把握不准。根据全国人大相关答复，城乡建设与管理既包括城乡道路交通、水电气热市政管网等市政基础设施建设，也包括医院、学校、文体设施等公共设施建设。城乡管理除了包括对市容、市政等事项的管理，也包括对城乡人员、组织的服务和管理以及对行政管理事项的规范等，强调“等”字为等内，不宜再做更加宽泛的理解。如这次人代会期间提出的“控烟管理”就属于权限有争议的项目，省人大不建议立项。如按照《行政处罚法》第十二条规定：地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。但审批机关一律认为市级立法不能创设和补充设置行政处罚，造成政府部门无法通过地方法规增设执法权，认为市级立法无用管不了事，政府立法的积极性不高。二是比较理想的立法过程应当是先有政府的规章或决定，试行成熟后再上升为人大制定的法规，这样，既可以以小灵快的特色解决法规供给不及时不充分的问题，也可以有效防止出现为快而快或为小而小导致的立法重复、草率、粗放等不严谨现象。因此，地方立法对政府的依托，绝不能简短地理解为依托政府搞调研、了解法规适用情况等，而是就小切口依托政府前置性制定规章、决定等，在探索、检验、实验的基础上，人大再进行立法。但到目前为止，市政府仅在2018年出台了《安康市人民政府规章制定程序规定》一部程序法规。三是繁杂的立法任务与立法能力、立法力量不相适应、不相匹配。

今后，法工委将深入学习领会认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，认真总结经验，努力破解存在问题，奋力而为，迎难而上，在人大党组领导和各位领导支持下，切实搞好我市人大立法工作，以高质量立法护航高质量发展。