看好政府“账本子”管好人民“钱袋子”

提高财政预决算审查监督质量是关键

市人大常委会副秘书长、办公室主任 郭珉

（2022年8月19日）

审查和批准财政预算，监督财政预算执行，是宪法和预算法、监督法赋予全国人大及其常委会和地方人大及其常委会的一项重要职权，也是人大及其常委会代表人民依法管理国家事务的重要途径和方式，是七种法定监督方式中最重要的、年年都要履行的重要监督职责。自“五四宪法”赋予国家权力机关对财政预决算实行审查批准制度以来，我国预算审查监督制度大体经历了正式建立与艰难起步（1954年-1966年开始）、初步发展（改革开放-90年代）、快速发展（90年代-党的十八大）和进入新时代四个阶段。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对预算审查监督、国有资产管理监督，包括财税立法工作作出重要部署。党的十八大提出，加强对政府全口径预算决算审查监督；十八届三中全会提出，加强人大预算决算审查监督、国有资产管理监督职能；十八届四中全会提出，加强财政税收等重点领域执法；十九届三中全会进一步重申，加强人大对预算决算、国有资产管理监督的职能。党的十八大至今，党中央印发或转发预算审查监督和国有资产管理监督的文件4个，全国人大常委会制定或修订法律、决定3个，全国人大办公厅印发文件8个。这些政策和文件，对财政预算开展全口径审查和全过程监督、预算审查监督重点向支出预算和政策拓展、对支出绩效和政策目标落实情况加强监督、开展国有资产管理情况监督、加强对地方政府债务审查监督、审计查出突出问题整改情况向人大报告等作出制度性安排，体现了党中央对预算审查、国有资产管理监督的高度重视和重大部署。党中央的决定和重要改革措施出台以后，全国人大和地方人大及其常委会坚决贯彻、推动落实，通过一系列重要法律修订或依法作出决定，从全国来看人大预算审查监督从“一本预算”到“四本预算”，从财政预算到部门预算，从中央本级预算到中央地方转移支付预算等的转变，呈现出了由“表”到“里”、由“粗”到“细”、由“虚”到“实”的重要变化。从人大预算审查监督制度的由来与演进我们可以看到，财政预算审查监督逐步由程序性审查走向实质性审查，看好政府“账本子”、管好人民“钱袋子”由口号逐渐变为了现实。我理解各级人大开展预决算审查监督，既是党领导财经工作的重要制度安排，也是全过程人民民主、人民当家作主在财经领域的生动实践和制度保障。2000年，安康撤地设市。2000年12月安康市第一届人民代表大会产生了它的常设机关人大常委会，标志着安康地方国家权力机构的正式诞生。市人大常委会成立伊始，就着手建章立制，其中就包括出台了《财政预算审查监督实施暂行办法》。20多年来，市人大及其常委会在财政预算审查监督方面，积极履责、勇于实践，积累了许多经验和好的做法。按照新预算法的要求，结合我们工作实际，我认为今后我们的工作重点是要着力提高财政预决算审查的质量，增强人大依法审查监督的权威与质效。如何提高，我认为要在增强预算审查监督能力、深化预算审查监督行为、提升预算审查监督效能三个方面下功夫。一是增强预算审查监督能力。预算审查监督能力，也就是有效开展审查监督活动应具备的综合能力，主要包括制度能力、专业能力、信息技术能力和协同能力4个方面。其中，制度能力是基础，专业能力是核心，信息技术能力是赋能，协同能力是保障。制度能力，就是要有健全的预算监督制度体系，作为地方人大我们关键是要有完善的配套文件作为保障。全国人大预算监督的发展历史也从实践方面印证了制度能力是人大预算监督能力的基础，在每个发展阶段下，首要工作是完善相关法律法规，为后续开展人大预算监督工作营造良好的制度环境。人大的预算监督制度体系越健全，预算监督目标越明确，预算监督程序越规范，预算监督越能够精准发力，标志着预算监督能力越高。专业能力，首先是设置的专门监督机构和配备的专业监督工作人员要具备开展人大预算监督工作的专业能力，使其在预算监督中占据主动，引领预算监督行为更加精准。其次是随着人大预算监督内容拓展和要求的提高，建立预算审查专家库和遴选第三方专业机构人员参与部分监督环节已成常态，是做好审查监督工作的重要力量和基础所在。智库专业能力如何也直接影响监督成效。信息技术能力，也就是正在建设和使用的预算联网监督系统。人大预算联网监督平台的建设初衷是：在会前，可以协助常委会做好审查批准预、决算草案和预算执行情况报告的查询服务工作，为常委会提供全面、准确、真实的预算信息，提高会议的审议质量。在会后，可以实现在线跟踪常委会有关预、决算的决议、决定和审议意见的落实情况，特别是可以监督审计查出问题的整改情况，提高预算执行的质量。在日常监督工作中，可以通过预算联网监督，为常委会在调研、视察活动中发现的预算执行问题提供查询服务，可以定期对预算执行，特别是支出预算的总量和结构进行动态分析，剖析预算执行效果和可能存在的偏差，促进财政资金的合理、安全、高效使用。 主要目标是推动预算审查监督方式的转变，即从原先线下监督向线下监督与线上监督相结合转变；从原先事前、事后监督向事前、事中、事后监督转变；从原先定题定时单项对点静态监督向全口径全过程动态监督转变；从原先单纯审阅报表监督向大数据综合分析监督转变，促进预算审查监督更加科学、精准、规范、有效。协同能力，预算监督是一项涉及人大、财政及其他行政部门、审计部门和纪检监察部门等多主体参与的系统性工程。可以探索人大预算监督与审计监督、纪检监督协同，人大预算监督与财政及其他政府部门协同，市县人大预算监督协同联动3个方面来加强协同机制建设，提升监督质效。二是深化预算审查监督行为。预算监督行为其实就是我们人大在开展政府预决算审查监督活动中的具体行为，主要包括预算监督内容、预算监督过程和预算监督方式3个方面。也就是要解决好监督什么、怎么监督、用什么方式监督的问题。预算监督内容是落实预算监督能力的重要载体，人大预算审查监督内容拓展是党的十八大以来深化人大预算监督的核心内容，按照新《预算法》要求，人大要对预算实现全口径监督，范围涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等四本预算。在此基础上，人大预算监督重点要向支出预算和政策拓展，即实现重点监督支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务和政府预算收入，以强化对财政资金使用绩效和政策实施效果的关注，充分发挥重大政策对编制支出预算的指导和约束作用。预算监督过程的特征就是要做到“全过程监督”。我认为，全过程监督与预算监督拓展是判断人大预算监督是否走向深入监督、实质监督的两个最重要指标，二者相辅相成，相伴而生。真正实现预算全过程监督，就是要在预算编制、预算审批、预算执行、决算以及审计查出突出问题整改监督等环节，采取得力措施有效实施监督。唯有将事前、事中、事后监督落到实处，才能彰显制度、机构、人员、信息和机制等要素的意义。预算监督方式是保障预算监督内容和预算监督过程的工具。为保障人大顺利开展预算监督工作，《监督法》和新《预算法》等均对预算监督方式做出了规定，主要包括听取和审议专项报告、开展专题调研、听取重大财税政策报告、规范性文件的备案审查、视察、就重大事项或特定问题组织调查、询问和质询等等。这些监督方式的约束力度不同，我们人大可以根据需要灵活运用多种方式实现监督，打好“组合拳”，展现新作为。三是提升预算审查监督效能。预算监督效能是人大在开展预算审查监督中所表现出来的效率和效果，重点是政治效能、财政效能、经济社会效能。政治效能，就是在党的领导下，增强人大监督的严肃性和权威性，把制度优势转化为治理效能，我想这也是不断深化人大预算审查监督改革发展的目的之一。提升政治效能主要体现在人大实施监督的刚性和政府接受监督的自觉性得到双提升。财政效能，就是通过人大预算监督的不断推进，推动预算管理科学、规范、透明。具体体现在预算编制科学性、预算执行规范性和预算信息透明度上。经济社会效能，就是提高财政资金使用绩效，提供优质高效的公共服务供给，这是一个地区公共治理的目的所在，也是人大预算监督的终极目标。通过人大持续开展预算审查监督，不断增强财政资金使用效率和财政资金使用效果。既从经济视角看财政资金是否被充分使用，产出是否达到预期目标，又从社会视角看财政资金使用后是否达到政策实施的最终目标，是否实现社会大众期望的结果。综上，预算监督能力是开展预算监督行为的先决条件，离开预算监督能力，预算监督行为无法得以开展落实，人大预算监督只能是“空中楼阁”；预算监督行为是各种监督要素集成发挥作用的具体体现，是预算监督能力得以转化成实际生产力的关键环节，离开预算监督行为，预算监督能力只能是纸上谈兵；预算监督能力与预算监督行为共同正向发力，才能不断提升财政预算审查监督的效能，才能把党中央的决策部署落在实处，才能把人大制度优势转化为治理效能，才能在财经领域把党的领导、人民当家作主和依法治国有机的统一起来。