开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点是党的十八届三中全会确定的重点改革任务。2015年12月27日，全国人大常委会决定在全国232个县和59个县分别开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，平利获批成为全国13个同时开展“两权”抵押贷款的试点县之一。为了全面掌握试点情况，总结实践经验，推动试点工作，平利县人大常委会成立调研组，于2017年6月下旬至7月上旬，深入到全县金融机构、部分企业、产业园区和产权交易中心进行了视察调研。现将有关情况报告如下：

一、试点基本情况和主要成效

平利县位于陕西东南部、陕鄂渝三省市交界处，地处国家主体功能示范区、南水北调重要水源涵养区，是秦巴连片特困地区重点县。全县国土面积2647平方公里，辖11镇137个村6个城市社区，总人口23万。早在2009年，针对“三农”发展需要和农村金融现状，平利县委、县政府就会同安康市银监局、信合安康办事处，大力支持县农商银行（原信用联社）作为承办主体，率先探索“扩大农村信贷有效担保物范围”金融创新，突破有关规定，开启了“两权”抵押贷款的破冰之旅。2015年12月，平利县得到全国人大授权，更加坚定了开展“两权”抵押贷款试点的信心，积极总结全县近10年“扩大农村信贷有效担保物范围”金融创新实践经验，切实发挥农村承包土地经营权和农民住房财产权的抵押功能，让农村“沉睡的资产”发挥效益，有效破解了农业龙头企业和产业大户融资难题，为加快县域经济发展、助力脱贫攻坚注入了新的活力。主要成效体现在以下五个方面：

1、金融支农力度加大。截止2017年6月末，平利县“两权”抵押贷款累计发放8368笔10.92亿元，试点期发放2805笔2.85亿元，其中农村承包土地经营权抵押贷款发放17 笔6765万元，农民住房财产权抵押贷款发放 2788 笔21730万元。据人行平利县支行统计数据显示，2008年县内金融机构存款余额14.9亿元、贷款余额5亿元，贷存比为33.6%；2016年底，县内金融机构存款余额78.74亿元、贷款余额45.8亿元，贷存比为58.2%。8年间，全县贷存比上升了24.6个百分点。正是解放思想、探索创新，有效解决了金融机构有钱“贷不出”、产业大户缺钱“无抵押”的现实问题，金融支持地方经济发展更加有力有效。

2、特色产业突破发展。平利现有耕地39.38万亩、林地269.23万亩，在壮大特色产业、发展现代农业过程中，坚持茶饮一业率先突破，土地流转倒逼金融创新，金融创新助推土地流转，形成了生产要素向优势产业集中、向规模经营集中的新格局，2015年平利被农业部命名为全国现代农业示范县。目前，全县累计流转土地13.8万亩，土地流转率达到32.8%；新增规模经营面积30亩以上的大户达到785户，流入土地面积9.54万亩，占流转总面积的69%；其中茶饮产业累计流转土地8.48万亩，占流转总面积的61.4%。土地、资金瓶颈的破解，使茶饮主导产业蓬勃发展，全县茶饮产业基地面积由2008年的 15万亩发展到23万亩，重点龙头企业发展到58家、省市级农业园区达到28个，3家获得欧盟认证、75家获得有机认证，“平利女娲茶”、“平利绞股蓝”先后获得“陕西省名牌产品”、“中国驰名商标”、“国家原产地保护产品”。平利已经成为名副其实的“中国名茶之乡”和“全国绞股蓝第一县”。

3、返乡创业成为亮点。平利过去有4.9万青壮年常年在外务工，由于缺少原始积累和可以融资的资产，在家乡干事创业的梦想难以实现。县上推出“两权”抵押贷款试点政策，极大地调动了全民创业和返乡创业积极性。近年来，全县累计引导2100名在外创业人士返乡创业，汇集资金20亿元，新办经济实体1663家，带动就业2万人。与2008年相比，茶饮专业大户由53户增至455户，家庭农场从1个增至58个，农民专业合作社由5家增至121家，农业企业由36家增至152家，其中19家成长为省级龙头企业。2016年3月，平利县被国家发改委确定为支持农民工返乡创业示范县。

4、扶贫路径更加宽广。各类生产要素和载体的聚集放大效应，使土地产出明显提高，农业效益大幅提升，农民收入快速增长。规模经营的茶饮园区亩均产值6500元，是原分散经营的5倍多，产业大户年盈利最高达到838万元，最低21万元。尤其是通过“两权”抵押贷款的纽带作用，强化了利益联结，把贫困户牢牢绑在产业项目上、连在龙头企业上、嵌在产业链上，初具资源变资产、资金变股金、农民变股民的“三变”雏形，进一步拓宽了精准扶贫、精准脱贫的现实路径。实行带动脱贫效果与落实“两权” 抵押贷款、配置支农扶贫再贷款挂钩，帮带贫困户人均增收2000元以上。2017年全县181家市场主体带动7570户贫困户收入越线。

5、经济发展步伐加快。随着“两权”抵押贷款试点深入推进，全县新型经营主体规模不断扩大，产业转型升级步伐加快，县域经济保持了健康快速发展态势。2013年平利荣获“全省县域经济社会发展争先进位前十县”。 2016年，全县实现生产总值77.29亿元，增长11.6%，高于全国平均增速5个百分点；完成固定资产投资63.13亿元，增长34.7%；地方财政收入1.38亿元，同口径增长16.1%；城镇和农村常住居民人均可支配收入分别达到25728元、8859元，增长8.1%、9%。当年，在全省县域经济监测综合排名中位居32位，比2015年前进了7位、比“十一五”末前进了35位。

二、试点工作的主要做法

1、围绕“两权”，完善配套政策。为确保“两权”抵押贷款试点工作有序推进，县政府成立了“两权”抵押贷款试点工作指导小组，在深入调研的基础上，制定了“一个实施方案”、“八个配套办法”，即：《平利县农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作实施方案》、《农村承包土地经营权抵押贷款管理办法》、《农民住房财产权抵押贷款管理办法》、《农村承包土地经营权评估办法》、《农民住房财产权评估办法》、《农村承包土地经营权交易管理办法》、《农民住房财产权交易管理办法》《农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金管理办法》、《农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款不良资产处置办法》，从政策实施、抵押评估、贷款管理、交易处置、风险防控等关键环节进行细化，使试点工作有章可循、有据可依，确保了实践能操作、风险可防控。

2、规范流程，落实抵押放贷。严格规范操作流程，把住关键环节，有序开展“两权”抵押贷款业务。一是受理核查。金融机构受理贷款申请后，通过入户走访和实地调查，确保申请贷款的产业大户、龙头企业资信良好、贷款用途可靠及抵押物真实。二是确权担保。根据贷款人提供的担保物，农村承包土地经营权、农民住房财产权分别由县农林科技局和县不动产登记局负责确权颁证，作为贷方有效担保物。三是评估抵押。坚持“物有所值、风险可控、公平自愿、利民便民”的原则，对农地经营权实行借款人、贷款人、承包户、村组、镇农综站和县农林科技局“六位一体”联合评估；对农房财产权评估，500万元以下的由借贷银行自行评估，500万元以上的由企业、农户委托第三方评估机构评估。评估完成后由登记机关办理他项权利证书，经第三方公证后办理贷款手续。四是精准放贷。按照农村土地经营权评估价值的50%、农民住房财产权评估价值的70%确定贷款额度，由放贷银行负责跟踪服务，确保贷款用途不转移、效益能发挥。

3、银企互动，搞好增量扩面。围绕农业龙头企业、产业大户的贷款需求和金融机构的放贷需要，由县金融办牵头，定期召开银企对接会，及时把企业发展项目推介给银行，把银行新的信贷政策宣传给企业，改变银企信息不对称、沟通不顺畅的局面，建立银企合作的“绿色通道”。针对有大额信贷需求的龙头企业、产业大户等新型市场主体，引导金融机构深入企业，点对点对接，精准运用“两权”抵押贷款政策，切实解决“企业贷款无抵押、银行有钱贷不出”的现实问题。在县农商银行示范带动下，县农业银行、邮储银行、长安银行跟进参与，“两权”抵押贷款试点实现了县内金融机构全覆盖。

4、健全机制，强化风险防控。始终把维护信贷双方合法权益作为改革试点的出发点，坚守“三条”底线，多措并举防范信贷风险。一是建立“两权”交易中心。县上成立了“平利县农村承包土地经营权交易中心”和“平利县农民住房财产权交易中心”，受理交易咨询和申请，办理产权变更登记，并在“两权”抵押贷款借款人无法偿还到期债务时，公开公平、透明规范地处置“两权”抵押物。二是引入保险参与机制。支持保险公司参与“两权”抵押贷款试点,大力开展农业政策性保险业务，降低农业经营风险，增强发展信心和债务偿还能力。2016年全县保费收入5840万元,提供风险保障2亿元。三是设立风险补偿基金。县政府整合资金3000万元,设立“两权”抵押贷款风险补偿基金,撬动银行发放10倍以上贷款资金。对在“两权”抵押借款人抵押物处置后仍然无法清偿债务时予以兜底，同时对使用“两权”抵押贷款的企业重点安排政策扶持项目资金，确保企业运行更为健康，贷款更为安全。

5、双基联动，优化金融环境。充分发挥村级党组织作用，推动金融机构基层网点与基层党组织“双基联动”，建立农户、企业信用信息系统，全面开展信用户、信用村、信用镇创建评定工作，做到守信授信、失信失贷。全县共创建信用镇4个、信用村70个、评级授信农户4.43万户，授信金额37.66亿元，户均授信8.5万元。严厉打击“赖账”、“骗贷”、“逃债”等恶意逃废银行债务的不良行为，规范金融市场秩序，努力营造恪守信用的社会环境。

三、实践经验与启示

1、要把银农互利双赢作为改革的出发点。县域经济发展离不开金融支持，同时又为金融事业提供生存土壤。只有按照“政府引导、制度规范、银农互利、风险可控”原则，建立银企互动机制，兼顾各方利益，精准对接需求， “两权”抵押贷款政策才能落地生根。

2、要把建立风险防控机制作为改革的关键点。信贷工作是一项程序严格、政策性强的工作，必须依靠国家法律法规和稳定的政策措施来保障。推动“两权”抵押贷款试点，是金融领域的一项重要改革，要坚持优化服务和风险可控并重，加快建立多元化的风险防控机制，充分调动借贷双方两个积极性，实现生产发展、金融安全的双重目标。

3、要把抵押物交易处置作为改革的着力点。土地经营权和房屋财产权是农民最重要的资产，也是生存安身的“命根子”。在开展“两权”抵押贷款过程中，要搭建好交易平台，确保抵押物权属清晰，而且能够进入市场。同时，在借款人无法偿还到期债务时，在保障农户基本居住权和基本口粮田的前提下，依法慎重地处置抵押物，切实维护好抵押人合法权益，避免带来社会稳定风险。

4、要把变“输血”为“造血”作为改革的落脚点。农业生产经营主体的内生动力和“造血”功能是银企双赢的根本，只有借款人发展能力和经济实力不断增强，金融部门的信贷风险才能降到最低。这就要求政府要进一步加大对产业大户和龙头企业的扶持力度，提高经营管理水平和生产效益，最终走上自我健康发展的良性轨道。

5、要把助力脱贫攻坚作为改革的结合点。脱贫攻坚是当前最大的政治任务，也是加快农村发展的最大机遇。推动“两权”抵押贷款试点工作，必须紧紧围绕打赢脱贫攻坚战，聚焦市场主体带动贫困户脱贫，合理配置金融资源，不断提高金融扶贫的精准性和实效性，才能增强金融在脱贫攻坚中的资金支撑和服务保障作用。

四、几点建议

1、适时修订《担保法》等法规，为“两权”抵押贷款提供法律保障。随着现代农业的发展，不断催生新型农业经营主体，但产业大户和龙头企业仍然存在融资难，其实就“难”在有效担保物和担保方式的确定上。在小额信贷无法满足融资需求的情况下，要取得信贷资金必须依靠“物”的担保。开展“两权”抵押贷款试点，事实上是突破了《担保法》限制，允许集体土地经营权和集体土地上的房屋财产权能够抵押获得信贷资金。平利抢抓全国人大授权的机遇，与全国其他试点县一起大胆尝试、积极探索、不断总结，提出建议意见供立法参考，促进相关法律法规适时修订，使相关法律法规相互衔接，让“两权”抵押得到法律认可、受到法律保护。

2、落实“三权”分置，进一步深化农村产权制度改革。农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分置，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性，有效解决了温饱问题，农村改革取得重大成果。现阶段深化农村土地制度改革，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，实行所有权、承包权、经营权分置并行，着力推进农业现代化，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。“三权”分置为开展“两权”抵押贷款提供了政策支持，要加快政策落地，按照“谁确权、谁办证、谁登记”的要求，明晰权属、赋予权能，依法保障权属主体的合法权益。同时要健全完善区域性产权交易市场，让生产要素合理流动，切实发挥市场配置资源的决定性作用。

3、加强政策支持，建立多元化的风险防控机制。两权”抵押贷款的根本目的是要破解农村产业大户和龙头企业融资难题。一方面，农业是弱质产业，投资大、见效慢、回报期长。另一方面，金融机构追求效益、防范风险是必然要求。“两权” 抵押中，农村土地经营权抵押实质是依赖土地经营的预期收益，农民房屋财产权又往往有价无市，处置起来比较困难。因此开展“两权”抵押贷款必须建立多元化的风险防控机制，形成资金流动的良性循环。除了建立“两权”交易中心、引入商业保险参与外，关键是要发挥“两权”抵押贷款风险补偿基金的兜底作用，充分调动商业银行创新金融产品支持“三农”发展的积极性。建议进一步整合惠农补贴、农业保险、机构担保、巨灾防范等政策措施，多渠道防范风险，确保“两权”抵押贷款健康运行。